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Partis politiques européens : limites et perspectives

Matthieu Patouret


Depuis 1979, les députés du Parlement européen peuvent se constituer en groupes parlementaires, posant de fait les bases pour des unions politiques transnationales. Très vite, ces groupes politiques donnent lieu à une coopération informelle entre partis de même idéologie, qui se structurent au gré du droit national des États membres. Les deux partis européens les plus importants, le Parti Socialiste Européen (PSE) et le Parti Populaire Européen (PPE) fondés respectivement en 1973 et 1976, ont même été créés avant les premières élections européennes.


Les partis politiques européens ont, sous leur forme actuelle, deux grands intérêts : d’abord, servir de forum et d’espace de coordination au niveau européen entre les partis partageant les mêmes idées. Ensuite, et c’est cette fonction qui est la plus développée, participer aux élections européennes. Pour autant, cette participation ne coule pas de source : lors des élections européennes de 2019, les électeurs européens ont ainsi choisi entre différents partis nationaux, qui eux-mêmes sont, le plus souvent, affiliés à des partis européens. Cette affiliation n’est toutefois pas claire. Aussi, dans le cas de la France, la liste Envie d’Europe (Parti Socialiste, Place Publique, Nouvelle Donne, Parti Radical de Gauche) a tu son affiliation au PSE sur son affiche de campagne tandis que la liste Renaissance (La République En Marche, Mouvement Démocrate, Agir, Mouvement Radical, Social et Libéral) a longtemps entretenu le flou sur son affiliation à l’Alliance des Libéraux et des Démocrates pour l’Europe (ALDE). Dès lors, le rôle des partis politiques européens, alors qu’il est consubstantiellement lié aux élections européennes, n’est qu’indirect dans ce processus. Les partis politiques européens apparaissent davantage comme des fédérations de partis nationaux que comme de véritables partis au niveau européen, pour reprendre le terme de l’article 10, paragraphe 4, du Traité sur l’Union européenne.

Face à ces limites, le statut des partis politiques européens a évolué, aussi bien du point de vue du cadre juridique que de la pratique qui en est faite. La Commission et le Parlement européen ont évoqué plusieurs pistes pour rendre les partis politiques européens plus démocratiques, plus transparents dans leur fonctionnement et leur financement, plus proches des citoyens européens… Et la SPECQUE 2019 sera l’occasion d’aborder quelques-uns de ces débats !


Cadre légal


Avant de s’atteler aux limites et aux perspectives liées aux partis politiques européens, il convient de faire un tour d’horizon du cadre législatif qui définit le statut et le financement des partis politiques européens.


C’est le Traité sur l’Union européenne qui, le premier, définit officiellement les partis politiques européens. Il indique ainsi que « les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union. » La notion qui prévaut alors, pour être précis, est celle de parti politique au niveau européen. Un terme qui est repris par le règlement (CE) n°2004/2003 du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen, le premier texte législatif européen à véritablement poser les bases juridiques des partis politiques européens, tout en leur adjoignant les fondations politiques européennes, dont le rôle est moins de s’engager dans la compétition électorale que de s’inscrire dans une logique académique.


En 2014, lors d’un processus au cours duquel les élections européennes viennent s’intercaler, est promulgué le règlement (UE, Euratom) n°1141/2014 relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes. Le titre même de ce règlement dévoile deux axes : d’abord, le glissement vers le terme « parti politique européen » ; ensuite, la mise en avant des fondations politiques européennes, qui partagent la plupart des dispositions des partis politiques européens, y compris en matière de financement. Ce règlement institue également l’Autorité pour les partis politiques européens et les fondations politiques européennes, chargée de l’enregistrement des partis/fondations et du contrôle de leur financement. Il abroge le règlement de 2003, dont il reprend l’ossature, qu’il se contente de modifier. Aussi, le règlement (UE, Euratom) n°1141/2014 est le seul règlement de référence en matière de partis politiques européens.


Limites légales et pratiques


Pour autant, le règlement de 2014, s’il est ambitieux, a un certain nombre de limites, notamment par l’usage qui en est fait par les acteurs politiques européens. On l’a vu, les partis politiques européens ont une faible visibilité au niveau national lors des campagnes des élections européennes et ce sont surtout les partis nationaux qui font campagne. Cela s’explique organiquement par l’interdiction faite aux partis européens de financer les campagnes, mais aussi par l’élection des députés européens au niveau national. Aussi, ces partis politiques au niveau européen, pour reprendre le terme original, se révèlent finalement être des fédérations de partis nationaux au niveau européen. Les limitations posées par les règlements successifs entérinent cette vision. Mais était-ce celle des rédacteurs de l’article 10, paragraphe 4 du TUE ? En attendant, la perspective de partis européens avec leur propre base militante et la possibilité d’intervenir véritablement dans les campagnes électorales semble lointaine.


Une question se pose également : celle du financement des partis européens. Dans la mesure où il s’agit, de fait, de fédérations de partis nationaux, ces derniers contribuent à son budget, mais les dons de particuliers s’ajoutent également à ces montants. Là où la situation peut sembler étrange pour des Français, c’est que les partis politiques européens peuvent tout à fait être financés par des entreprises. Ces dons, peu importe leur origine, n’ont pas à être déclarés en-dessous de 1500€ et les donateurs bénéficient donc, en-dessous de ce seuil, d’un anonymat total. Finalement, seuls les plus gros dons sont publiés sur le site de l’Autorité. Et on y découvre, entre autres, que certains partis politiques européens sont financés par des filiales européennes d’entreprises américaines. Une manière détournée de contrevenir à l’interdiction faite par le règlement n°1141/2014 aux entités extra-européennes de financer des partis européens. Cette interdiction maintes fois contournée prend une tournure toute particulière au regard des accusations croissantes d’ingérences extra-européennes dans le processus électoral, qu’il soit national ou européen.


Ensuite, l’articulation entre groupe politique au Parlement européen et parti politique européen, sans constituer une limite à proprement parler, constitue un élément de débat. D’abord parce que le règlement n°1141/2014 ne fait pas de pont entre ces deux entités. On se retrouve donc avec deux cas de figure : des partis politiques européens strictement calqués sur des groupes politiques ou bien des partis politiques, souvent à l’une des extrémités du spectre politique, n’étant affiliés à aucun groupe politique et ne devant leur existence qu’au rattachement d’un eurodéputé ou plus, condition suffisante pour obtenir du financement par le budget général de l’Union européenne. Dans tous les cas, un parti politique européen a pour conditions de création des critères électoraux, qui peuvent être nationaux ou européens. Le problème, c’est que cela oblige des structures politiques à participer avec un certain succès à des élections avant de pouvoir se constituer en parti politique européen. Les partis européens sont donc statutairement l’apanage de structures politiques préétablies.


Réformes et perspectives


Pour autant, la législation autour des partis politiques européens est loin d’être figée. Outre le nouveau cadre législatif posé par le règlement n°1141/2014, ce dernier a lui-même été modifié à deux reprises, en 2018 et en 2019, essentiellement dans l’optique de combler d’éventuelles failles comme celles identifiées plus haut. Cette révision régulière du règlement en question est institutionnalisée, en ceci qu’une disposition du règlement lui-même demande qu’une évaluation régulière en soit faite, dans l’optique d’une proposition de règlement modificatif déposée par la Commission. Le Parlement européen lui-même est engagé dans le processus, puisqu’il a émis deux résolutions, en 2011 et en 2017, relatives à l’application des règlements de 2003 et 2014 respectivement.


Les pistes de réformes autour des partis politiques européens sont de deux ordres. D’abord, statutairement, se pose la question de faire des partis politiques européens de véritables partis au niveau européen, qui pourraient se passer de relais nationaux. Et cet enjeu est intimement lié à celui des listes transnationales aux élections européennes : avec des listes paneuropéennes, des partis paneuropéens deviennent incontournables et l’échelon politique national devient davantage une courroie de transmission. À cela, ajoutons la question du rôle des militants : sans parti politique national pour faire le relais, les partis politiques européens doivent avoir leurs propres militants, qui peuvent également fournir un appui financier par des cotisations. Finalement, la principale perspective, c’est de doter les partis européens de tous les attributs d’un parti politique.


D’un point de vue financier, le Parlement européen a émis plusieurs recommandations pour éviter que le règlement ne soit bafoué : c’est ainsi que la réforme de 2018 a interdit aux députés européens d’être membres de plusieurs partis politiques européens. Les prérogatives de l’Autorité font également débat et il se pose désormais la question de les étendre, alors que le Parlement et la Commission s’accordent à juger positivement son travail. Dans tous les cas, une perspective financière capitale est sans doute de combler les failles juridiques liées aux différentes interdictions posées par le règlement de 2014, notamment le financement extra-européen, tout en restant dans un cadre juridique respectant le principe de proportionnalité.


Par Matthieu Patouret*

* Lors de la SPECQUE 2019, Matthieu Patouret jouera le rôle de Commissaire de la commission AFCO relative au statut et financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes. Les propos de cet article peuvent donc refléter sa position dans le cadre de la simulation.

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